Zmiany w prawie budowlanym. Między ulgą dla inwestorów a ryzykiem paraliżu planistycznego

Jednym z głównych celów nowelizacji jest skrócenie ścieżki inwestycyjnej i odciążenie urzędów. W praktyce oznacza to, że coraz więcej inwestycji będzie można realizować bez pozwolenia na budowę – jedynie na podstawie zgłoszenia. Zmiana obejmie m.in. przydomowe schrony do 35 m², budynki użyteczności publicznej do 200 m², kontenery techniczne, a także tarasy, zadaszenia i niewielkie zbiorniki na wodę deszczową.

To duże ułatwienie, zwłaszcza dla inwestorów indywidualnych i gmin, które realizują niewielkie projekty lokalne. Z drugiej strony rodzi pytania o bezpieczeństwo i ład przestrzenny.

Wiceprezes Grupy Lafrentz, Mateusz Durski, zwraca uwagę, że rozwiązanie to może przyspieszyć procesy inwestycyjne i ograniczyć liczbę formalności, jednak jego zdaniem wymaga też doprecyzowania, aby uniknąć niekontrolowanego rozlewania się zabudowy i błędnych interpretacji przepisów.

Podobne obawy wyraził profesor Aleksander Maziarz z Akademii Leona Koźmińskiego, który wskazuje, że zbyt szerokie umożliwienie budowy na zgłoszenie bez kontroli zgodności z planem miejscowym może prowadzić do powstawania obiektów wbrew ustaleniom planistycznym. Według niego legalizacja takich inwestycji po fakcie byłaby „obejściem zasad urbanistycznych, na które gminy nie mają wpływu”.

– Zgłoszenie oznacza, że trzeba przygotować projekt w formie ogólnej i przekazać go do urzędu. Przy większych inwestycjach, np. zakładach przemysłowych czy osiedlach budynków wielorodzinnych, projekt jest znacznie bardziej rozbudowany – uzgadnia się go z różnymi instytucjami, m. in. z Sanepidem czy rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W przypadku zgłoszenia może to być forma uproszczona, ale urząd i tak musi być o niej poinformowany. Gdyby można było budować całkowicie bez zgłoszenia, powstałby bałagan – różne budki, przybudówki, bez żadnej kontroli, a miastom zależy na tym, by zachować porządek przestrzenny – wyjaśnia architektka Małgorzata Szkutnik-Kijak.

Kolejna istotna zmiana dotyczy tzw. legalizacji uproszczonej, czyli sposobu zalegalizowania obiektu wybudowanego bez pozwolenia. Zgodnie z projektem, z tej procedury będą mogli skorzystać właściciele budynków mających co najmniej 10 lat, zamiast, jak dotychczas, 20.

– W większości przypadków samowole budowlane dotyczą niewielkich obiektów wznoszonych przez osoby prywatne. Mówimy o inwestycjach takich jak garaże, altany, wiaty śmietnikowe – niewielkich konstrukcjach na własnej działce. Zazwyczaj nadzór budowlany dowiaduje się o nich z doniesienia od sąsiada czy kogoś ze skłóconej rodziny. To nie jest tak, że urzędnicy jeżdżą po wsiach i miastach, szukając nielegalnych budów. Zgłoszenia pochodzą z zewnątrz, najczęściej w wyniku konfliktu sąsiedzkiego albo problemu, który powstał przez tę budowę – na przykład garaż zacienia czyjąś działkę albo zmienia spływ wód opadowych – tłumaczy architektka.

Jak dodaje specjalistka, problem samowoli często wychodzi na jaw dopiero wtedy, gdy nieruchomość zmienia właściciela.

– Kupujący dowiaduje się, że na działce stoi garaż czy inny budynek, którego nie ma na mapie ewidencyjnej, bo nigdy nie przeszedł pełnej procedury. Gdyby wszystko było zrobione zgodnie z prawem, geodeta naniósłby obiekt na mapę i znalazłby się on w dokumentacji. Tymczasem przy sprzedaży okazuje się, że budynku formalnie nie ma – ani w akcie notarialnym, ani w ewidencji.

Jak podkreśliła, to może rodzić konsekwencje podatkowe i prawne:

– Skoro budynek nie widnieje w dokumentach, to nie jest też ujęty w podatku od nieruchomości. Kiedy urząd to odkryje, nowy właściciel może mieć problem, bo wychodzi na to, że obiekt istnieje, ale nigdy nie został zalegalizowany. I właśnie w takich przypadkach przydaje się uproszczona procedura legalizacji, nad którą trwają prace.

Eksperci z portalu Extradom.pl oceniają, że uproszczenie legalizacji to realna szansa dla właścicieli tysięcy obiektów – domów jednorodzinnych, budynków gospodarczych i rekreacyjnych, którzy od lat nie mogli uregulować stanu prawnego swoich nieruchomości. Krótszy okres oczekiwania ma zachęcić do legalizacji i uporządkowania dokumentacji.

Z kolei prof. Maziarz z ALK wyraża opinię, że skrócenie okresu legalizacji do 10 lat, bez badania zgodności z miejscowym planem, może doprowadzić do sytuacji, w której gminy utracą realny wpływ na ład przestrzenny. Jego zdaniem nowelizacja w obecnym kształcie otwiera furtkę do utrwalania niezgodnych z planem samowoli.

W środowiskach inwestorów i właścicieli nieruchomości zapowiedź zmiany przyjęta została z entuzjazmem. Na forach branżowych pojawiają się liczne komentarze, że to „najbardziej przyziemna i potrzebna reforma od lat”. Jednocześnie użytkownicy zwracają uwagę na problemy praktyczne. Jeden z nich przyznał, że choć jego garaż stoi od dwóch dekad, urząd nadal wymaga ekspertyz i dokumentów potwierdzających wiek budynku – co, jak zauważa, „nie jest tak proste, jak to przedstawiają politycy”.

W ramach nowelizacji ma zostać wprowadzony nowy instrument kontroli – tzw. „żółta kartka”. Gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu, zamiast od razu wszczynać postępowanie administracyjne, będzie mógł najpierw upomnieć inwestora i dać mu 60 dni na usunięcie nieprawidłowości.

Zdaniem Joanny Grajeckiej z kancelarii prawniczej KPMG Law, mechanizm ten stanowi ważny krok w stronę bardziej partnerskiego podejścia państwa do inwestora. Ekspertka podkreśla, że w wielu przypadkach drobne błędy powstają nie z winy inwestora, lecz z powodu różnic interpretacyjnych przepisów i warto dać możliwość ich naprawienia.

Dr Agnieszka Grabowska-Toś, radczyni prawna specjalizująca się w prawie budowlanym, dodaje, że skuteczność tej regulacji będzie zależeć od tego, czy ustawodawca precyzyjnie określi, co uznaje za „istotne odstępstwo”. Jej zdaniem zbyt duża uznaniowość urzędów może prowadzić do niejednolitych decyzji.

Prof. Maziarz również zwraca uwagę, że w praktyce „żółta kartka” może zostać nadużyta, zwłaszcza jeśli organy nadzoru potraktują ją jako sposób na unikanie trudnych decyzji administracyjnych.

Małgorzata Szkutnik-Kijak wyjaśnia jednak, że istotne zmiany w projekcie budowlanym – takie, które wpływają na konstrukcję obiektu lub jego parametry techniczne – zawsze wymagają uzyskania zamiennego pozwolenia na budowę.

– Jeżeli w trakcie budowy inwestor wprowadza zmiany, które dotyczą elementów nośnych lub bryły budynku, to są to tzw. istotne odstępstwa od projektu. Np. kiedy ktoś postanowi podnieść wysokość ścian by uzyskać wyższe poddasze, zmienia się kubatura i proporcje obiektu. W takim przypadku obecne prawo wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu zamiennym.

Jednym z bardziej kontrowersyjnych punktów reformy Prawa budowlanego jest decyzja o przesunięciu obowiązku korzystania z Elektronicznego Dziennika Budowy (EDB) oraz Cyfrowej Książki Obiektu Budowlanego (c-KOB) aż o dziewięć lat –projekt przewiduje termin do końca 2034 roku.

Eksperci z branży cyfrowej oceniają, że to krok wstecz, ale rząd tłumaczy go koniecznością „stopniowego wdrażania systemów w gminach i powiatach”.

Przedstawiciele portalu Extradom.pl podkreślają, że decyzja ta daje czas mniejszym inwestorom i lokalnym firmom budowlanym na dostosowanie się technologicznie do nowych wymagań. W ich opinii wielu wykonawców wciąż prowadzi dokumentację w formie papierowej, a wdrożenie systemu online bez odpowiedniego wsparcia mogłoby spowodować paraliż.

Innego zdania jest dr inż. Anna Lis z Politechniki Warszawskiej, która wskazuje, że tak długie odroczenie oznacza utrwalenie przestarzałych praktyk. Jej zdaniem cyfryzacja branży budowlanej to nie tylko kwestia wygody, ale również przejrzystości i bezpieczeństwa inwestycji.

Ostatnim z filarów planowanej reformy ustawy jest wprowadzenie nowego narzędzia planistycznego – planu ogólnego gminy, który zastąpi obecne studium uwarunkowań. Po jego uchwaleniu decyzje o warunkach zabudowy (WZ) będą mogły być wydawane wyłącznie dla terenów objętych planem.

– Studium uwarunkowań to bardzo rozbudowany dokument, przygotowywany przez zespół specjalistów – planistów, architektów, drogowców, konstruktorów, instalatorów, konserwatorów zabytków, prawników... to nie jest jakaś krótka notatka, tylko grube opracowanie – setki stron tekstu i rysunków na mapach, pokazujących, gdzie planowana jest zabudowa, a gdzie należy pozostawić tereny zielone – tłumaczy architektka. – To opracowanie wskazuje w jakim kierunku powinno się rozwijać miasto, wyznacza strefy przemysłowe czy magazynowe itp. – dodaje.

Ekspertka zwraca uwagę, że choć studium uwarunkowań jest opracowaniem kompleksowym i kosztownym, nie ma ono mocy prawnej.

– W ustawie o planowaniu przestrzennym zapisano, że studium nie stanowi prawa miejscowego. Czyli tak naprawdę nie obowiązuje. Miasto wydaje duże pieniądze na analizy, a potem wydział architektury może się tym wcale nie kierować, bo nie musi. To jest bez sensu.

Brak ciągłości między studium a planem miejscowym prowadzi do chaosu przestrzennego.

– W idealnej sytuacji, po opracowaniu studium, należałoby natychmiast przystąpić do sporządzenia planu miejscowego, który już jest prawem i dokładnie opisuje gdzie i jaka zabudowa jest dopuszczona. Niestety, z powodu niedoborów finansowych, miasto często robi studium i na tym poprzestaje. A w międzyczasie urzędnicy wydają decyzje o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę. W efekcie zabudowa rozwija się wbrew założeniom studium.

Rozmówczyni podaje też przykład własnej okolicy, gdzie studium przewidywało zachowanie terenów zielonych wzdłuż lasu.

– Na mapie ktoś kiedyś zaznaczył, że ten pas ma pozostać niezabudowany. Ale ponieważ studium nie jest prawem, urząd i tak wydawał pozwolenia na budowę. I dziś domy ciągną się aż pod sam las – komentuje. – Gdy urzędnicy po latach przystąpili do opracowywania planu miejscowego, sytuacja była już zupełnie inna. Przyjechali ludzie z miejskiej pracowni urbanistycznej, spojrzeli na teren i byli zaskoczeni. Według dokumentacji miały tu być puste działki – dodaje.

Profesor Piotr Lorens, urbanista i ekspert planowania przestrzennego, wskazuje, że chociaż idea planu ogólnego jest słuszna, wiele samorządów może nie zdążyć z jego opracowaniem w ustawowym terminie. Według niego brak planów w terminie może doprowadzić do czasowego paraliżu inwestycji – gminy po prostu nie będą mogły wydawać nowych decyzji o warunkach zabudowy.

Z kolei przedstawiciele Portalu Samorządowego ostrzegają, że problemem są nie tylko terminy, ale i braki kadrowe – wielu samorządów nie stać dziś na zatrudnienie urbanistów i geodetów, którzy mogliby przygotować nowe plany.

Według informacji z Ministerstwa Rozwoju i Technologii, projekt nowelizacji jest w końcowej fazie konsultacji społecznych. Rząd planuje jego przyjęcie jeszcze w IV kwartale 2025 roku, a publikacja w Dzienniku Ustaw mogłaby nastąpić przed końcem roku.

Jeśli harmonogram ten zostanie utrzymany, pierwsze zmiany mogą zacząć obowiązywać już na przełomie 2025 i 2026 roku.

Eksperci podkreślają jednak, że sukces reformy nie zależy wyłącznie od treści przepisów, lecz przede wszystkim od sposobu ich wdrożenia. Kluczowe będzie przygotowanie urzędów, cyfrowych systemów i jasnych wytycznych dla inwestorów.